本文发表于《湖湘法学评论》2024年第2期（总第12期）“学术专论”栏目
【作者】王青斌，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。
【摘要】2023 年，行政法学界以“习近平法治思想”为理论指引，扎实落实党的二十大报告中法治政府建设的顶层部署，秉承深切学术观瞻，因应新时代行政法治的系统性变革，就法治政府建设论、行政法典、数字政府、协作型行政法、多元解纷机制等行政法“范式转换”过程中的重大理论命题持续形成学术产出，既澄清了困扰人们已久的理论争议，也加快了共识凝聚与知识定型进程。推动行政法学朝向纵深化发展，仍应立足基础理论并关注前沿命题，通过追溯“原典文献”、坚持现实问题意识创新比较研究范式、构建自主知识体系为扎实推进依法行政、加快建设法治政府持续提供智识支持。
【关键词】行政法学：法治政府建设：行政法典：数字政府：协作型行政法：多元解纷机制
2023 年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是推进法治政府建设、扎实落实政府依法行政的重要一年。2023年，行政法学界以“习近平法治思想”为理论指引，扎实落实党的二十大报告中法治政府建设的顶层部署，因应新时代行政法治实践的系统性变革，举办了系列学术活动。形成了丰硕学术成果：行政法学界在坚守行政法基础理论研究主阵地的同时，也积极迎接了法典化浪潮，深入推进行政基本法典与行政法总则研究进程：基于数字技术引发的政府治理再造，学界敏锐关注数字法治前沿议题，自觉对自动化行政、个人信息保护、信用监管与企业合规等引发的政府治理变革予以回应，持续推动我国行政法学朝向纵深化发展。“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。”中国行政法的生成与延展必须根植于自主性的理论根基，观照变革中的时代命题。唯有摆脱“跟班”模式的路径依赖，才能形成具有原创性、标识性的理论成果，才能实现法治政府建设的“率先突破”。有鉴于此，本文以 2023 年我国行政法学与行政诉讼法学领域的学术产出为依托，试图描摹新时代行政法学的演进脉络，以期为启发行政法学未来发展方向、构建自主行政法学知识体系贡献智识力量。
一、2023 年行政法学术产出总体情况
2023 年，法学类 CSSCI刊物刊载行政法与行政诉讼法方向论文共 225 篇，《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》三大法学权威期刊共刊载行政法与行政诉讼法方向论文 14篇，专门部门法刊物《行政法学研究》共刊载行政法与行政诉讼法方向论文 86篇。考察其研究主题，行政法学研究的基本盘并未改变，行政法学基础理论、行政行为、行政组织与行政救济等主题仍为研究的重点。而面对行政法治日益呈现的实践复杂性，学界积极开拓研究视角、创新研究范式以实现革新：一方面，学者将上述主题统合于行政法典“框架秩序”内进行研究，尝试构建行政基本法典的“中国式方案”：另一方面，学界不断拓展行政法疆域，探求行政法与其他部门法的关系边界，也将立论视维拓展至互联网、人工智能、信息数据的问题域。变革与因应，构成新时代行政法学赓续发展的主线性命题。
2023年，行政法学者在高水平科研项目立项方面斩获佳绩：本年度共立项国家社科基金项目22项，教育部人文社科基金项目5项，中国法学会部级法学研究资助课题3项，最高人民检察院检察理论研究课题 11项，最高人民法院司法研究课题5项。科研立项在强调问题导向的同时，着重突出研究的前瞻性与回应性。学者主张在新兴场域内研究行政法的传统概念及行为模式，更追求符合数字时代特征的理论构建。本年度，以数字法治政府为元命题的项目占比较大，题目包括“人工智能时代完全自动化行政的法律规制研究”“数字时代营商环境优化的行政法治问题研究”“网络空间治理下回应型政府信息公开制度建构研究”等。此外，有关企业合规与行政协议的探讨较为集中，呈现回应性趋势。以企业合规为例，长期以来合规研究的行政法回应较为缺乏。但公司治理中行政法律规范的覆盖性与行政机关推动合规的制度资源优势，正使对行政合规的研究摆置台前。2023年，多位学者以行政合规为题申报立项，即体现填补研究空白的学术观瞻：有观点认为行政合规散发性特征及合规对“行政合法”理念的突破迫切要求构建“适合我国的企业行政合规制度”；有学者从监管角度切入，强调应结合制度和企业合规特点提出合规监管规范建构：也有学者立足“新行政法”视角，着重关注数字平台合规监管特殊性，借助回应性规制理论制订平台合规监管方案。
2023 年，行政法学界举办了多场高质量的学术会议，会议主题多聚焦行政法治前沿议题，具有鲜明的时代性特征，为进一步扎实理论研究、回应时代需求提供了平台。中国法学会行政法学研究会会员大会暨 2023 年年会在广州召开。年会由中国法学会行政法学研究会主办，广东外语外贸大学承办，年会的主题为“新时代行政法学和行政法治的创新发展”。与会学者聚焦“治理变革背景下行政法基础理论”“数字政府建设与行政法治”“行政争议实质性化解、公益诉讼与行政检察”“政府治理现代化与部门行政法”“法治化营商环境与行政执法”等议题开展了热烈而广泛的讨论。
2023 年，行政法学界出版了 70余部著作，主题涵盖基础理论与前沿议题，打通了理论与实务的界限，既有本土制度的归纳总结，也有比较法上的经典译介。著作主题与我国行政法治实践密切相关，尤其注重对重大法律修订的跟进阐释和对重大理论命题的精细开掘。其中，王贵松所著《中国行政法学说史》分为纵览与专题两部分，在把握中国行政法学说史概况的同时也澄清了诸多重要概念的产生历程。周佑勇所著《行政裁量治理研究：一种功能主义的立场》从功能主义视角深入探究了行政裁量的治理路径。姜明安所着《行政三法研究》力图实现对处罚、许可、强制的原理集成。时值《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）修订，梁凤云所著《行政复议法讲义》从法官角度阐述行政复议法，强调行政复议须与行政诉讼进行有效衔接。江必新主编的《中华人民共和国行政复议法条文解读与法律适用》以条文为主线，对规范内涵与适用要点进行解析。王青斌的《行政复议原理》解读了行政复议历史演进脉络，并运用理论阐释了行政复议作为化解行政争议主渠道等重要命题。聚焦于作为核心制度的行政诉讼，卢超的《功能视角下的中国行政诉讼改革》将中国行政诉讼制度的改革解读融入我国政治—社会背景的结构变迁分析中。程琥主编的《行政判决方式疑难问题解析和实务指引》契合我国判决类型化的制度设计思路，系统分析了我国行政判决方式的适用现状、适用问题及其解决措施。耿宝建所著《征收拆迁中财产权保护理论与实务》聚焦征收与补偿基本理论，通过对类型化征收拆迁问题进行实务问答与案。一批经典著作，如藤田宙靖所著《行例解析，提出以行政审判而服务财产权保护的“中国方案”政法总论》与高木光的《事实行为与行政诉讼》经王贵松、田卫卫等翻译出版，实现了比较法研究资料的更新。
二、习近平法治思想中的法治政府建设论
法治政府建设是习近平法治思想的重要组成部分。习近平总书记高度重视政府法治化命题，先后在县域、省域范围内布局政府法治建设，其主持制定《中共正定县委关于改进领导作风的几项规定》，推动“法治浙江”重大决策落地，为进一步构建法治政府思想体系奠定了经验基础。党的十八大以来，习近平总书记高度重视法治政府建设，将法治政府建设作为法治中国建设的重点任务和主体工程，在多次讲话、会议和活动中阐释依法行政的核心要义，形成了全方位、系统性的思想体系，为新时代法治政府建设提供了根本遵循和行动指南。
（一）法治政府建设论的价值论研究
“法治为民”是习近平法治思想的民心指向，是对中国特色社会主义法治内在质量和时代精神的精确表达。坚持人民至上不仅是全面依法治国的唯物史观基本立场，而且确立了推进法治中国建设的真理尺度与价值尺度。学者探讨研究了习近平在福建的探索与实践，认为他始终把实现和维护人民群众根本利益作为地方立法的根本出发点和归宿，通过实效性立法，着力解决人民群众的急难愁盼问题，彰显“以人民为中心”的发展思想的价值追求。有观点认为，理国要道在于公平正义。公平正义是人民的期盼，是我党追求的崇高价值，也是习近平法治思想的根本价值观。习近平总书记提出的“全过程人民民主建设”实质是对人民当家作主的具体制度落实，作为良法善治的法治天然蕴含公平正义，作为治国理政方式的法治是社会公平正义得以落实的直接手段。落实“全过程人民民主”，务须保证人民依法行使知情权、参与权、表达权、监督权，确保党和国家在决策、执行等各环节都集中民智、反映民意、表达民声。
（二）法治政府建设论的改革论研究
党的十八大以来，法治政府领域的改革进程行稳致远：新一轮党和国家机构改革正式实施，“放管服”改革、优化营商环境改革与综合行政执法改革稳步推进，政府法治多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。对此，有学者从改革与法治的辩证关系入手，认为“改革只能是法治之下的改革，只能是依法改革、循法而改”，“在法治下推进改革，主要解决改革是否具有合法性的问题；在改革中完善法治，主要解决法治的现代性问题”，“要做好法治和改革的协调”。有学者聚焦具体领域的政法机构改革，认为在宏观层面应优化政法机关职权配置，理顺政法机关内外关系：在中观层面应健全各政法机关组织体系，处理好统与分、上与下的关系：在微观层面应深入推进政法机关内设机构改革，创新内部管理结构体系。因应我国行政复议制度改革节奏并汲取既往行政复议制度经验，2023年，《行政复议法》修订完成并正式通过，即为改革与法治良性互动的能动实践。
（三）法治政府建设论的方法论研究
“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”凝练法治政府建设的方法论是行政法治实践的先导。对此，共识性观点认为系统论的方法是法治政府建设过程中必须遵循的方法。
一方面，必须将法治政府建设纳入法治中国建设总体规划中进行通盘考量。在某段时期，个别观点未能坚持系统观念看问题，或将法治政府建设简单化为政府依法行政，仅就政府依法行政谈法治政府建设。此种观点即陷入片段论的误区，既不利于彰明法治政府建设之目标功能，也无法有效指导具体的政府法治实践。由此，必须明确法治国家是目标，法治政府是主体，法治社会是基础，三者本质一致、目标一体：也须明确法治政府是法治国家建设的主体和重点，是法治社会建设的先导和示范。唯此才能在法治中国建设过程中保持整体协同与效能优化。
另一方面，也须将法治政府建设中的各领域、各环节视作系统工程统筹考虑。其中，健全依法决策机制要注重构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。加强严格执法就要针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明及不作为、乱作为等突出问题，加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。推进简政放权既要全面实施市场准入负面清单制度，支持企业更好参与市场合作和竞争。“各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权司法权的人，则须严格恪守职权法定原则，树立责任意识与法治思维。”
习近平法治思想中的法治政府建设论包含丰富的理论内涵与实践智慧。未来应进一步深化理论研究，为化解行政法治实践中的痛点、堵点提供理论支持。
三、行政基本法典与行政法学知识定型化
法典化是规范知识“定型化”的重要途径。2021年《中华人民共和国民法典》的颁布标志着“法典化时代”正由愿景变为现实。站在全新历史节点，如何“总结编纂民法典的经验”，实现共识凝聚与价值整合，进而推动我国行政法典编纂工作，是行政法学人需要回应的时代之问。目前基于顶层设计与共识凝聚，理论上对编纂行政法典的容许性几无争议，但就目标理念、编纂模式、基本原则等问题却仍旧莫衷一是。
（一）行政基本法典的目标理念厘定
行政法典的目标理念被视作行政法学方法论与知识结构的外在体现。行政法典的目标理念是法典彰显主观目的与内蕴客观价值的统一，直指法典的正当性。在理论脉络维度上，行政法典的目标理念取决于政府的职能定位而导引至仍众说纷纭的行政法理论基础：在方法论维度上，目标理念依循一国行政法学方法论结构走向。就此，合理厘定行政法典的目标理念，是行政法典编纂的核心前提。
近年来，法典目标理念的讨论形成了具有代表性的几种观点：较于控权论，有观点认为行政法典体系构建是否得当、制度选择是否妥帖都有待于在人民群众生产生活实践中加以检验，由此法典应以实现规范行政权力、保障公民权利为双重目的；也有学者就法律目标条款进行讨论，认为应率先规定直接、具体、微观的目的，即“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关依法行使行政权力”；有学者认为目标导向和问题意识应转化为新的行政法理念；更有学者将授权论作为理论基础，强调应发展授权结构体系；还有学者尝试将上述目标理念归纳为效率服务模式和权利保障模式，认为具体模式选择应综合考虑总体要求、规范目的及权利保护现状。
而与前述问题相关，行政法学方法论的反思进一步引发了行政基本法典应以主观法抑或客观法为其定位的讨论。我国行政法肇始于以《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）为核心的“民告官”司法审查框架。法学方法论演化迄今，以严格适法体系、行为形式与教义学为逻辑构造，以可诉行政行为为概念核心。近年来，因循“新行政法”勃兴之路径，我国行政法学方法论随之发生转向。
有观点认为，应将新发展理念和政府发展职能作为行政法体系化构建先导性依据，进而将政府职能或者行政任务作为统一行政法规范的主要方法；有观点认为，现阶段既要重视 “控权”的规范性，也要兼顾 “控权”的有效性，应谋求权力与权力、权力与权利的合理分配。如将议题置入法典编纂过程，则又需明确法典聚焦行政机关依法行使行政权，抑或保障行政权力运行中的公民权利。对此，学者通过对比主观与客观规范体系的优劣发现，以主观行政法律规范体系为主的规范结构能更直接、更有力地保障公民、法人和其他组织的权利，更契合建构现代政府治理机制的现实需要，也更契合数字政府下的行政组织法律制度建构需求。
行政法规制功能的延展，契合公民权利意识的勃发与公共行政的结构变迁，必然引发行政法理论基础与方法论的再型构。经过长期的知识积累与制度实践，法典化为其型构提供了历史性机遇。关于在法典编纂过程中，如何在实现“长期稳定”预期的同时，协调权利保护目的与政府行为限度仍须对法典目标理念进行深入探讨。
（二）行政基本法典的编纂模式选择
法典编纂模式争议反映了学者对行政法典功能结构的差异认知。目前，法律规范汇编式的统行政法典思路不适于我国行政法发展实际，学界基于顶层指引，已形成率先制定行政程序法制定行政法总则或直接编纂基本法典等代表性观点。
主张率先编纂行政程序法的学者认为，行政法的核心是行政程序法而非行政实体法，法治政府建设迫切需要行政程序法首先制定，兼具实体与程序的规则可在行政程序法中纳入，转型期的行政实体法内容具有很强的变动性，且大多数法治发达国家都制订行政程序法。持相同观点的学者也肯定程序法律规范具有更强的稳定性和规律性。编行政程序法既可兼顾行政实体法，又不会陷入追求全面、完整的难题：可行方式是制定兼顾实体法内容的程序法作为行政基本法。
与之相对，有学者主张“完全法典化”进路，认为中国行政法法典化应采用提取公因式方法，以“总则十分编”的立法模式予以推进。此种完全法典化的进路关键在于提取公因式作为体系化解释技术的运用。对此，学者提出总则制定要对行政法的整体规范加以抽象和概括，提炼出具有指导意义的最基本规范。也有学者提出通过：“提取公因式”的编纂方法可对行政法典“总则”的编纂体例和立法结构作出科学安排，也可提取一个纲领性框架结构，实现行政法典“总则”的系统性和整体性。行政法总则应坚持实体法治与程序法治并重，以政府行政为行政法总则的基础主义。也有同样主张完全法典化进路的学者对上述总则进路进行反思，认为总则中文本内容的有限性及低密度的规范容量难以有效整合复杂多样的行政法律关系。采取“两步走”的编纂策略对于复杂的行政法系统是很难实现的。直接编纂行政基本法典则可以较为全面地概括既有行政法律关系。
事实上，上述编纂模式的争议经由学者的阐释已显现相当程度的融合趋势。一方面，主张部分法典化（即程序法进路）与主张完全法典化的学者均认为行政法典应当融合实体与程序规范：而另一方面，多数学者又将法典编纂的最终形态归结为行政基本法典（也称“通用行政法典”）。此外，即便主张应直接进行基本法典编纂的学者，也强调编纂过程中应运用提取公因式的体系化解释技术。由此，学者对法典功能结构的差异认知经过长期学术交锋已经转换为内在共识。
（三）行政法总则中的基本原则构建
基本原则作为行政基本法典的必备要素与核心规范，具有统摄与引领功能。基本原则所浸润的价值观念及其具备的概括性、基本性特征，有助于破除行政法固有的碎片化困境，实现行政法典的体系性与稳定性追求。既往针对基本原则的广泛深入讨论及设定基本原则以指导法治政府建设的努力，已为进一步实现基本原则成文化奠定经验基础。步入法典化时代，行政法基本原则的研究重心应随即转向总则中基本原则的筛选及其合理安放。
既已达成共识的行政法基本原则，应以本次法典化为机遇进一步厘清其内涵。
目前经过学界和实务界的广泛探讨与深入实践，在《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政许可法》与《中华人民共和国行政强制法》等法律中，已渐次确认了依法行政原则，行政公开、公正、公平原则，便民和效率原则，信赖保护原则，比例原则等行政法基本原则。但是，上述原则的内涵及适用却长期存在争议。譬如，对于法律保留原则在保留事项上是重要事项保留还是干预保留仍存争议，在法律层级上也存在宪法保留和一般法律保留的区分。比例原则应否引入目的正当性原则作为前提也引起广泛讨论。这些问题既关涉基本原则的释义结构如何构造，也决定以合法性判断为核心的审查框架如何展开。行政法典纳入如上共识性基本原则时，对类似“边界问题”必须以规范类型、语义结构的妥当安排明确回应，不能含糊其词而为适用遗留障碍。
基于基本原则的体系开放性，应纳入具有解释力的基本原则以增强回应性。有观点认为应增补行政行为公定力相关的“公务连续性原则”为行政法基本原则；也有观点认为应当供给效能原则、风险预防与应急原则；有学者通过对绿色原则的阐释推导出可持续发展原则，认为其构成以发展为先导的行政法体系的基础性原则；与民法基本原则对接，有学者提出政府治理现代化应更加强调平等原则、权利保护原则、诚实信用原则与绿色原则；也有学者提出行政效能性原则应位居辅助性原则和合作性原则之后，体现实质法治主义时代对积极行政和行政效能的现实需求。事实上，某一原则应否纳入基本原则体系应依据形式与实质标准进行综合判断。就此，在吸纳广为公认的以及发展前瞻性较强的基本原则的同时，也应谨慎剔除不符合确立标准的基本原则，以防止矮化其价值功能、扰乱总则规范秩序的现象发生。以包容审慎监管原则为例，因该原则不具普遍性和统率性，且仅是比例原则在特定领域的具体化，由此不应纳入总则基本原则体系。法典基本原则体系形成后，可以有效整合散见于政策规划和法理学说中的行政法基本原则，形成统率规则体系的基本原则内容，为法治政府建设提供价值引领。法典对上述原则进行统一表述后，也应对单行法中相关原则予以删减。
四、数字法治政府与政府治理数字化变革
当“计算不再只和计算机有关而决定我们的生存”，产业技术数字化转型与“数字化生存”的颠覆性变革，相应构成我国政府再造与治理变革的原动力。从“数字福建”前瞻实践，到“数字法治政府”顶层设计，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行的制度要求正加速实现。目前，对数字法治政府的理论探讨还处于向“内核研究”进发的过渡性研究阶段。数字技术对行政全程的贯穿式渗透已然发生，对其进行有效干预也已达成共识，但一些基础问题，如算法行政属性及政府治理应用数字技术的外部性等问题亟须厘清。
（一）政府治理数字变革的法典回应
数字技术对政府治理的嵌入已超越制度逻辑而及于法秩序层面，呼之欲出的法典应对此如何回应，即为法典化时代与数字化时代的耦合命题。在调整范围维度上，大数据技术与政府活动的结合是全方位的，法典融入数字理念应摒弃部分回应的修补型观念而谋求全面回应。但是基于程序的表征性，程序构成要素权重、运行动力、法律责任及证明形式变化更为直接明显，应构成本次行政法典编纂的着力点所在。在价值理念维度上，我国数字法治政府自政府联网办公向自动化行政的迭代过程即隐含技术应用作为辅助手段的“工具主义”倾向，而易陷入技术宰制的遮蔽与控制。以“人权”为核心构建法典“泛规范”机制，才能补正人被“化约”的负外部性效应而重归价值理性。在制度逻辑维度上，行政一体与整体政府原则应构成数字化时代政府职权配置的统领逻辑。具体情境下，应如何安排组织结构以契合网格化、扁平化需求，则应回归一体结构中的管辖与责任划分。
（二）自动化行政的民主正当性证成
自动化行政作为数字法治政府在行政活动中的体现，是“一种描述性用语，意味着行政决定、程序等内容的图示化以及智能化，借此来指称通过人工智能、大数据等展开的行政活动”既往研究已经对自动化行政的行为定性、活动场景、分级构造等进行了诸多有益探讨，目前，关于自动化行政的讨论集中于其正当性基础、程序构造、事实证据等基础理论命题以及类型化视野下的自动化行政活动。
自动化行政的民主正当性证成是无法回避的议题。既有研究在宪法框架下依托“组织一人员”“实体一内容”双重检验标准，已对类型化视野下单纯程序内容数字化与行政行为完全数字化实施的权力正当性进行了讨论。也有学者在区分了作为正当性来源的行政机关自我审查、相对人同意与立法授权后，提出构建以“逾越法律授权”为标准的二分法，认为非逾越系统经行政机关自我审查即可引入。而逾越系统辅助干预系统须经分阶授权，替代授益系统经相对人同意即可引入，而替代干预系统须追溯至被替代行政权的特别设定规范。另有学者认为，信息技术的嵌入和大数据的非人格化特征，减少了一线行政机关工作人员的情景化操作，可能在压缩自由裁量空间的同时影响行政责任内含的人文关怀和政治伦理。也有学者探讨生成式人工智能时发现，“请求一回应”的人机交互放大了人工智能的治理风险，ChatGPT模型尚不能完全辨别用户“请求”的合法性与正当性，由此可能诱发违法使用或不当使用生成式人工智能的正当性风险。
（三）自动化行政的交互式程序构造
传统行政程序需要依赖人与人面对面的沟通、商谈，具体表现为告知说明与申诉控告等制度性程序设计，但这一预设在数字行政法视野中却变得模糊：多数学者认为，算法作为技术工具在带来效能正义的同时，也存在负面意义，如在程序正义视野下对人主体性之漠视，审慎义务、程序性权利以及公共参与的虚置。由此，学者在改造既有原则的同时也将目光转向“技术性正当程序”有学者提出应先保障行政机关给机器植入的算法符合公益需求。有观点认为应对异议程序和救济制度进行改革。技术性正当程序以确保个人能够预先获得“有意义的通知”和有“被听取意见的机会”为基本要义，力求实现对相对人及社会公众的充分赋能，人工介入、理性算法、重点解释构成解释技术性正当程序的合理框架。无论是否属于自动化决策，只要符合听证条件都应举行有效听证。有学者认为技术性正当程序不能满足程序权利保护时空要求，基于主观程序正义和技术性正当程序，应形成汲取客观规制技术并以主观程序正义补强结果正义性的“程序平衡论”。
（四）自动化视域中的多元行政活动
有学者分析电子化行政审批，认为机器学习系统通常将单一的统计模型统一应用于所有决策产生一致的输出却不考虑个案差异，可能构成对裁量的不适当拘束。即便通过裁量基准压缩裁量，也难以实现业务标准化、数字化。也有学者关注行政处罚中的智能裁量，认为前端算法转化规则不透明、程序权益保障不足、人为判断空间不足以及裁量脱逸空间局限、个案正义难以保障等问题成为制约行政处罚中智能裁量其效能发挥的主要因素。与之相关的是，在裁量基准执法适用中，应为裁量基准执法适用创建菜单式、可自动化操作工具，提升基准文本适用的智能化水平。有学者探讨自动化决策时认为，《中华人民共和国个人信息保护法》规定的自动化决策赋权模式未在源头上对自动化决策施加限制，算法控制模式也未充分实现权利保护，应回溯传统法律保留模式并予以分级控制，也应对授权中考虑因素施加限制。
从简单电子化形式变革到组织结构与权力方式的实质变革，数字技术对政府治理的渗入呈现由浅及深、由表及里的演进特征。未来探讨应避免陷入技术主义的泥沼而脱离行政法“本相”，更应基于预测建模之数字特征而形成知识增量。
五、区域合作、数智协同与协作型行政法
府际关系是政府间的职能划分、权力配置、利益分配和责任分担的关系。长期以来，府际协作作为规范化视野下的“非正式进程”并非行政法学者的首要考量。近年来，随着以任务为导向的“新行政法”逐渐兴起并形成改造既有科层行政的理论倾向，府际关系的意义逐渐受到重视。
（一）协作型行政法的实践场景拓展
伴随公共事务的分工与跨界复杂化，府际协作场景呈逐渐拓展的趋势。基于资源的跨界性，我国府际协作肇始于跨域性公共产品规制，首先出现于流域与气象跨域治理领域。有学者探讨双碳领域立法时认为，“双碳”目标的落实是一项涉及多领域的综合性工程，体制关系的理顺与不同机关之间在“双碳”领域的权责分工与合作协同都须通过立法予以明确，重点在于发挥低碳技术与生态环境治理技术的协同治理作用。也有学者总结《中华人民共和国黄河保护法》协同治理规范指引及实践提出，未来黄河流域整体性法律路径的重点应在于建立健全整体性综合立法模式、协同协调行政管理体制、流域生态环境司法协作机制、流域协商民主机制。
近年来，协作实践实现向区域合作的注意力拓展并逐渐延伸至数字行政法，则反映其扩展化的理论动向。就此，传统行政法中形式化行政活动基于行政任务的最适配置考虑，发展出“执法下沉” “联合执法”“合作协议”等样态。以行政处罚权下沉为例，有学者考察《行政处罚法》第24条的“处罚权下沉”规范认为，基于对既有组织规范的梳理，乡镇人民政府不具备县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体，处罚权的下沉仅可认定为行政委托，实质是处罚权合作运行方式而非处罚权配置。也有学者通过观察具有中国特色的“对口支援”制度安排，认为“对口支援”已超越司法面向的行政行为范畴，包括抽象的政策制定、行政计划等综合性治理过程，其中既包含行政任务塑造自由，也产生了府际关系法治化的命题，尤其是横向府际关系法治化中组织化、契约化、交涉化三层关系的协调与平衡。有学者认为毗邻区域联合执法的法治基础并不是区域合作的一般法律制度，而是地方组织法上的跨行政区域协同工作机制条款和《行政处罚法》及单行法上的职务协助条款。在自动化行政视野下，协作治理基于互联网与数据信息的共时性、跨域性而展开：以良好都市治理为导向的城市大脑建设、以数据互联互通为目标的个人信息国家间传输与数据共享、应用区块链技术的开放政府数据、以许可效能优化为旨归的许可协同审查机制等，均显现出以行政任务为导向而超越职权划分和组织结构的协作动向。
（二）协作型行政法的理论依据探究
府际协作的理论依据可从实践场景中窥其堂奥：有学者考察执法合作样态后，发现既有执法合作存在协作成本高、部门分歧大且相互推诿等问题，其本质是执法缺乏系统观念的结果。整体政府路径与当前的法治政府建设目标高度契合，可用以改善法治政府生态，推进执法协作建设。在数字治理视域内观察，有学者指出数字治理的核心不在于流程和方法的优化，而在于以数字平台为核心的组织重塑和政府职能再造：发挥一体行政原则的制度约束功能在某种意义上就是行政任务多元化趋势下对“减负”与“效率”的主动选择：整体性政府充分发挥技术与组织的互动机能不仅将政府内部各职能部门联合起来，而且将各项行政任务加以整合，推动组织一体化协同办公，达到了更好提供公共服务的目的。
目前，政策与技术驱动的权责边界融合促使责任意义的“行政一体”向职能意义的“整体政府”演进，其意在满足科层行政对于执法架构的集约化、专业化要求。数字行政规范的编制及传统行政主体理论都将受到上述“整体政府”变革影响。为实现线下分散组织的在线集成，既需在结构层面将行政法典数字规范部分与行政组织部分统合考量，也应在总则中明确将“整体政府”“行政一体”作为行政法典基本理念，更重要的是，需通过互动性制度安排妥当解决数字行政中的数据权属与数据流动问题，解决公共数据管理中的部门主义与地方割据问题，与在法典中编制完成的组织规范相契合，并引领实践中的协作型行政活动稳步展开。
（三）协作型行政法的理论发展方向
行政法上“职权法定”原则包含职能、机构与方式三个层次要求。其要求以划定的行政区划为核心，行政机关事权配置取决于既定组织规范并严格按照法定行为方式实施行政行为。协作行政往往突破既有的行政区划而形成跨区域场景，同级机关间事权分工的法定划分也转换为商谈过程与形式选择自由。对协作依据、形式及责任的探究应成为未来体系构建的重点所在。首先，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的“跨行政区划的区域协同发展工作机制”是否可覆盖所有类型跨区域行政组织？此款如何同第49条规定的“协同立法”规范对接？基于此款的协同机制其行为限度又如何？其次，如何在既有规范框架内对协力性质的事实行为进行规制？而基于是否存在管辖权及职权是否转移，职务协助、行政委托与行政授权是否足以解释现有协作行为？广泛运用的区域合作协议应否纳入行政协议范围而控制？如何通过改造传统行政程序设置而对协作行为进行控制？最后，基于协作行为的过程性、阶段性特征，如何在既有框架内实现协作行为的法律监督与责任追究？
既往协作实践要么归入“内部行政法”因不满足“成熟性原则”而隔离在既有合法化规制框架外，要么冠以“沟通协调”名目而转由相邻学科调整。协作作为实践概念，其外化风险及发展进程中对地方事务、区域合作与数字治理的逐渐关注，正促使传统行政法理论摒弃纯粹公私合作视维而形成协作型理论框架。未来，行政法学界应对这一新兴理论命题给予足够关注。
六、多元解纷机制与行政争议实质性化解
纠纷解决机制是国家治理体系的重要组成部分，纠纷解决机制的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。近年来为缓解制度空转、衔接不畅等痼疾，学者们着眼于行政争议实质化解理论重构解纷机制功能设计与衔接机制，从当事人“愿意选”纠纷解决视角与当事人“可以选”多元机制视角理解其意旨，逐渐形成了以多元解纷机制实质化解行政争议双重理论基点的共识性认识。
（一）检察行政公益诉讼的理论创新
行政公益诉讼制度是推动“管理型”政府向“服务型”政府转变的重要路径。自2017年修改后的《行政诉讼法》增加“公益诉讼条款”，我国行政公益诉讼的理论探索呈现从一般法总括到单行法跟进，从实践探索到制度架构的发展趋势。2023年，学者们及时跟进立法动态并对实践困境进行规范阐释，就行政公益诉讼的适用标准、诉讼主体与原被告资格、公益诉讼程序机制等方面进行了集中探讨。
行政机关是否“依法履职”是开启公益诉讼的核心标准，也是衡量公益诉讼制度成效的关键标准。《行政诉讼法》第 25条第4款仅对依法履职标准作出了原则性规定，《人民检察院公益诉讼办案规则》进一步确立了“不依法履行职责”的认定规则。对此，有学者主张“不依法履行职责”的审查并非单纯的行政不作为行为合法性审查，而是对行为要件、结果要件、因果关系等多构成要件的审查。对行为、结果等多标准的涵括实质上是行政公益诉讼作为督促之诉其价值体现。也有学者提出检察机关应查明行政机关是否存在法定职责，如存在法定职责，应进而查明行政机关是否有现实作为可能性及行政机关有没有消极不履行，包括拒绝履行、不予答复、不积极采取法律规定的相应措施等。除尽职免责，有学者认为需例外考虑行政监管手段是否穷尽，是否在合理履职期限内且是否存在客观因素足以影响到履行职责。就风险情境下“危险防止行为”的履职标准，有学者认为目前仅应就“履职有据”风险形态提起检察行政公益诉讼，针对其他情形应运用检察磋商、诉前程序或风险交流等手段进行风险防范，检察机关介入的平衡位置应由检察机关法律性质、预防性行政公益诉讼功能定位等综合决定。此外，行政不履责案件的司法审查标准也受到关注。有观点认为，在法定职责的判定方面，除依据法律法规对行政机关职责范围予以明确外，规范性文件、“三定规定”是“法定职责”的判定依据，先行行为、行政允诺、行政协议、权责清单不是判定依据，会议纪要则只能作为补充判断依据。可被诉请履行的“法定职责”应符合主体资格、行政职责具体明确、具有实际履行效果且原告具有请求权等条件，从履行方式的类型化角度，对“明确拒绝履行”“怠于履行”“未能完整履行”应进行区分审查，针对行政机关不同的不履责抗辩事由应进行针对性审查。
另外值得注意的是，针对既有检察行政公益诉讼规则，有学者主张以“法定监督管理职责”为基准点构造的被告制度须把握监管模式的差异，出现被告适格争议时，应根据案件办理阶段建构不同的被告适格细则。就原告资格，有观点认为以检察机关为唯一原告的环境公益诉讼规则应进行社会化拓展，可能途径是确认社会组织主体资格，理顺“国家化与社会化”主体构造的环境行政公益诉权位序并拓展可诉范围。就起诉期限，有学者聚焦公益诉讼的普遍性与特殊性，认为公益诉讼起诉期限应调整，应明确行政公益诉讼起诉期限要以行政机关书面回复义务为参照设计起算点，起诉期限时长为3个月且不受《行政诉讼法》关于最长起诉期限的限制，同时应当设立行政公益诉讼起诉期限延误机制。
目前，基于多职能构建的检察行政公益诉讼制度改革仍在进行中，而面向未来的公益诉讼法如何通过制度构造实现职能统合而避免牵扯，如何基于发展实际与诉讼理论实现公益诉讼对合法性公益性的追求，值得学界进一步探讨。
（二）行政复议“主渠道”功能阐释
2023年9月1日，新修订的《行政复议法》经十四届全国人大常委会第五次会议审议通过，已于 2024年1月1日正式施行。本次修法的重要贡献在于明确将行政复议功能定位为化解行政争议主渠道，对既往复议制度功能定位之争作出归结。修法后的多项制度调整均围绕此核心功能展开，预示未来的五到十年甚至更长时期内，解纷机制整体框架结构重心将逐步转移到行政复议制度上。关注解纷机制间关系的学者认为，行政诉讼与行政复议呈现制度竞争关系，主渠道功能预示行政诉讼合法性审查与行政争议化解的主次轻重关系将出现结构性调整，法律审与事实审间的界限划分及行政复议机构、行政审判机关间职能定位关系也将出现结构性调整，行政复议发挥主渠道作用改革措施须与法院职能新定位同步协调。
作为行政复议体制改革的成果，对行政复议“主渠道”的功能阐释成为本次《行政复议法》修订后学者们的研究重点。有学者认为，主导功能的确定正式明确了行政复议的行政司法（准司法性）属性。据此，解决争议的主导功能强调行政复议的准司法特征，需通过机制设置满足行政复议居中裁断纠纷的三方行为要求：行政复议行政面向也决定其与一般司法活动存在显著区别；主渠道的重点在于利用行政复议原生性内部监督优势化解行政争议，实现对申请人的权利救济和对行政管理秩序的保障。有学者提出，复议体制司法化面向主要体现为复议主体中立性、复议过程的亲历性与复议结果的不可诉性，除应发挥审理专业性、执行便利性等内生优势外，还应进一步从受案范围、审查标准、决定类型等角度凸显其行政性面向。也有学者对主渠道功能的意义进一步探究，认为“主渠道”应实现价值引导、功能导向的立法目的，解决行政争议目的与行政救济目的间应呈现根本目的与直接目的关系，主渠道有助于体现行政复议救济权益核心功能。
与此相关，基于“主渠道功能”的重大制度转向，有学者主张通过个别扩充复议的前置范围、合理设置变更决定等技术处理回应上述主渠道功能的理论阐释，也有学者考察征求意见稿和修订草案中主渠道功能阐释与受案范围关系，认为行政复议法修改后其主渠道功能定位不必然要求扩大行政复议受案范围。此外，也有学者认为如欲启动主渠道功能，则应对既有规则进行部分重构。以行政复议受案范围为例，有学者主张以“负面清单”的方式规定行政复议的范围，可将原有规章以下的规范性文件一并申请审查的规定修改为部分直接申请审查，也有学者提出应以“行政争议”概念替代“行政行为”概念确定行政复议范围，还有学者认为应将部分社会行政活动纳入行政复议范围，并将部分内部行政行为和部分影响公务员重大权益的人事处理决定间接纳入复议范围。
七、展望中国自主行政法学知识体系
科学的社会理论只能就重大变化的事实作出描述和解释。面对持续拓展的行政疆域、变动不居的行政样态以及爆发增长的公法知识，行政法学界秉承深切学术观瞻，因应法治政府建设论、行政基本法典、数字法治政府、协作型行政法、多元解纷机制等行政法“范式转换”过程中的重大理论命题持续形成学术成果，既澄清了由来已久的理论争议，也加快了知识定型与共识凝聚的进程。尽管本文所列的诸多问题的边界仍处于“流变状态”，其定型与建制也有待嵌于国家能力建设与治理现代化议题中进一步检验，但上述努力无疑为公共行政合法性这一核心命题带来了全新意义。在提升制度理性并服务学科发展的维度上，研究进程中的经验积累与开放取向也将对我国行政法学结构的走向产生积极的影响。
在面向“中国式现代化”的时空节点形成上述学术产出，标志着我国行政法已经走出雾霭弥漫的“低谷”，正朝着理论精深、体系丰满的方向发展：更意味着对既有行政法学理论结构进行省思的学术关切已在共同体内逐渐形成，创新与反思共同构成改革攻坚期行政法学的研究基调。但仍需要承认，我国行政法治的理论发达程度与法治实践需求之间还存在一定差距，一些基础性、原理性问题长期未获解决，而风险挑战中的新兴问题又亟待解释，新旧问题叠加之下，新时代行政法学人应在既往研究基础上对基础理论与新兴议题进行精细挖掘，尤其应在研究资料、研究范式、问题意识、知识体系等维度赓续创新。
继往开来，追溯“原典文献”。虽然我国行政法发展迄今仅有百年历史，但其间，实践历程筚路蓝缕，学术资料卷帙浩繁。近年来，学者对古代行政官制的概括、对民国行政法先贤的介绍、对既往立法实践的整理与对经典概念装置的爬梳已为补足我国行政法学知识结构“缺失一角”作出贡献。追溯原典文献并非在“故纸堆”中流连，而是借由“研究者与研究对象的时差”以了解知识发生历程，“以历史批判理论”，拓宽研究思路，助益当代法学知识谱系的认识。唯有追溯“原典文献”，形成对知识脉络的感知，才能规避问题意识形成过程中的虚假问题与无谓争论，进而提升研究的学术品格。
交流互鉴，创新比较研究范式。近年来，我国行政法学界逐渐摒弃了既往单纯进行比较法引介的范式局限。但这不意味着完全隔绝域外公法理论和实践对本土行政法结构体系的影响。阳光之下无新事，只要行政法治实践中的制约因素仍然具有一定程度的趋同性，我国行政法的混合继受历程就仍将持续良久。由此，避免比较研究中的误读误判，增强比较研究的在地性与回应性，尤其是对比较法的成熟制度经验进行创造性转化，事关我国行政法学的研究质效。在全球性治理危机凸显而“全球行政法”成为全球规制理论呼吁的当下，创新比较研究范式也将为我国行政治理经验输出、有效参与全球行政治理提供思考路径。
守正创新，坚持现实问题意识。“中国的问题是一种中国问题”，对具有独特性的中国现象进行学理阐释，隐含对特定时空内现实问题的提炼与观瞻，意味着研究视野从传统单向度的表达转向交互式的思辨过程。世纪之交中国行政法学理论基础的学术争鸣曾对中国行政法的学术品格的塑造以及结构走向产生重要影响。因此，要始终关注基础理论研究，锚定基本原则、理论基础等范畴开展原创研究，基于其整合功能、形成功能、引领功能生成回应现实的理论储备。此外，要理性开拓行政法学“新边疆”。近年来“自动化行政”“生成人工智能”成为学者和期刊追逐的学术热点但目前政府治理的数字化变革仍处于作为电子政务时代的延伸的状态，并未实现基于算法预测建模的功能迭代。盲目对制度建构设想，可能偏离发展实际或脱离行政法之“本相”。就此，制度构建探讨仍应回归算法的价值灌注前提，并着力解决迫在眉睫的数字基础设施、数据联通机制建设问题。
独树一帜，构建自主知识体系。习近平总书记于 2016年5月17日在哲学社会科学工作座谈会上首次明确提出了“加快构建中国特色哲学社会科学”的重大论断，进而提出构建自主知识体系的战略任务。具体而言，知识体系包括学理体系、学科体系与话语体系，三者彼此贯通又各自包纳具有差异构造的亚体系。未来，加快构建我国行政法学自主知识体系不应胡乱着力，而应遵循一定的步骤顺序。应首先从学术体系出发，把握中国特质、民族特质、时代特质，率先从理论基础、概念主轴等“关键问题”着手，加快形成具有原创性、标识性的理论成果，指导行政基本法典的规范形成，进而基于成熟学术体系推动形成可供传播的学科体系与话语体系。新时代行政法学人要将马克思主义基本原理同中国具体实际与中华优秀传统文化结合起来，把握历史性机遇，承担历史性使命，构建中国行政法学自主知识体系，为扎实推进依法行政、加快建设法治政府持续提供智识支持。
